7月中旬，河南郊外的某仓库里，废弃的纸片、橡胶、碎布散落一地，堆起三四米高的小山。叉车正从中不停地抓取废弃物，一斗接一斗，投入即将驶向焚烧厂的货车。
“可以点着的垃圾都收，月需万吨！”固体废物回收商袁维超一边拍视频，一边在屏幕上写道。如今，越来越多生活垃圾焚烧厂向他收购工业废料，每一笔订单的需求从三百吨、五百吨飙升到两千吨。
“到处都开始抢垃圾了。”袁维超说，不久前他在社交平台上看到“垃圾不够烧”的话题：这些本为了解决“垃圾围城”问题的焚烧厂，出现了喂不饱炉子的新难题。
当一些人试图探究垃圾难题的缘由，更多人开始重新思考背后的管理：曾被视为祸害的废弃，是否可以成为珍贵的资源？那些迅速燃起的建设规划，能否渐渐慢下，拥有更为远视、持久的考量？
今年7月，中央城市工作会议召开，明确城市发展从大规模增量扩张转向存量提质为主的新阶段。会议指出，城市治理要主动适应形势变化，转变发展理念与方式。这为破解“垃圾不够烧”的困局，提供了新的思考维度和行动指引。
抢垃圾了
袁维超从事固废回收已有近八年时间。他感受到，抢垃圾的情形从两年前变得明显，不断有焚烧厂找他询问，“有工业垃圾可以卖吗？”
在国内，焚烧企业长期只消耗辖区内的生活垃圾。物业委托第三方公司将垃圾运输到投放点，经处理后再统一进入焚烧厂内。
“现在整个行情都反了。”袁维超笑道，此前工厂产生的垃圾根本没人收，拉到焚烧厂，对方不仅要求袁维超倒付80元每吨的处置费，还规定一次只能有几百吨。
结果今年以来，每个月都有四五家焚烧厂，想要和袁维超长期合作，一开口就要2000吨的工业垃圾，“开个价吧，别人多少，我们肯定能给得更高。”
“抢、抢、抢，价格都飙上去了！”山东一家县城焚烧厂的监事刘强眼看着，区域内的工业废料，质量好、容易烧的已经达到100元每吨，那些劣质、点不着的也得30、40元每吨，“（价格）没法再涨了。”刘强忿忿不平，“再贵我可要赔钱哩。”
究其缘由，袁维超感慨，实在是焚烧厂的炉子“吃不饱了”。
在江苏某县级市，郑杰的垃圾焚烧厂有两台焚烧炉，一天总共能烧880吨垃圾。他算过，从今年开始，每天入厂的生活垃圾只有600吨，不到总负荷的70%。
他忍不住打听，得知同行面临着相似的窘境。“我们的项目都是一个个贷款批下来的。”郑杰感慨，炉子是闲不下来的，每次点炉投放的汽油、柴油都是按吨计算，焚烧炉一年最多停下一两次进行检修。“只要看它烧着，每一分钟都在产生效益。”郑杰安慰自己。
他见到身边的每家企业成立了一支拓展垃圾的“精英小组”。为了省下向供应商购买垃圾的高价，他们只得在平台、线下四处打听，自己搜寻起工业、农业废料的源头。
直到今年7月，“垃圾不够烧”的话题开始在网络发酵。
中城院（北京）环境科技股份有限公司总工程师徐海云早已关注到这一现象。他担任住建部城市环境卫生专业委会员的副主任委员，也主持过多地生活垃圾处置项目的规划。
“在国内，垃圾的生产量与焚烧量总体仍是平衡的。”徐海云说道，全国垃圾的生产量没有显著减少，焚烧的产能也没有完全饱和。
现象背后，其实是焚烧的产能分布并不均衡。
徐海云指出，2010年前，填埋仍是各地处置垃圾的主要方式，但垃圾渗滤液，也就是废水的排放成为普遍存在的环保问题。随着垃圾总量不断增加、焚烧技术成熟，各地开始陆续出现焚烧企业。
尤其在2012年后，住建部、发改委数次发布规划，对各地焚烧项目的建设作出要求，“适度超前建设与生活垃圾清运量相适应的焚烧处理设施。”
一时间，全国焚烧厂的数量直线增长，从2005年的67座飙升到2024年超过1000家。
“垃圾不够烧的现象，主要还是分布在局部地区、部分项目上。”徐海云说道，许多垃圾焚烧项目仍然保持着正常负荷，甚至满负荷、超负荷在运转。
但目前，“不够烧”的焚烧厂数量难以有精确的统计，多数厂家已经通过抢垃圾等方式填补上产能的缺口。
徐海云说，那些炉子负荷率低于70%，真正已经影响到正常经营的焚烧企业，大概占到全国总量的10%。
做大做强的规划
在徐海云的观察中，产能局部失衡的源头，得追溯到前期的规划。
他解释，在国内，九成以上的垃圾焚烧厂采取“特许经营”模式：由政府对项目进行“招商引资”，通过协议将25到30年的经营权，独家授予中标企业。
这样的经营模式在各国普遍存在，用以平衡基础设施建设时的公共责任与市场效益。“一个厂的投资就是5亿（元），大的有30多亿（元）。”某地垃圾处置项目的负责人田亮说，单靠地方财政很难负担，长期与独家的合同就会吸引专业的企业投资。政府能够在协议中设定严格的排放标准、生产要求，来确保项目运行时符合公众利益。
然而徐海云发现，建设“一旦成为风向，往往缺乏必要的数据论证”。
某地政府的管理人员目睹，当时在他所在的地区，由于垃圾填埋场数量多，相关部门经常受到批评。监督的压力之下，上级部门只得指挥全省赶紧把焚烧厂建起来。
“垃圾焚烧项目的前期规划由政府部门来主导。”徐海云指出，规划时，生活垃圾的产生量是与人口总量、经济发展水平密切相关的。在经济发达的一线城市，垃圾的生产量一般都按照每人每天1公斤来估算。
徐海云看见，一些县城在规划时，沿用了城市数据的统计方式。实际上，农村地区的人均垃圾生产量一般只有0.5公斤每天，甚至只有0.3公斤每天。
在其中部分县城，存在招商引资的考量。
“数字做大最强，招商就能一步到位，成绩更好看了。”一位地方管理部门的人员直言，当地的经济发展有一定压力，随着环保企业的投资不断进入，能够迅速地补充财政。
“有的大企业也会跑马圈地。”田亮见到，没等政府主导，一些大企业就纷纷主动递上项目建议书。某地的垃圾生产量估算下来是每天800吨，企业会把生产线扩张到1000、1200甚至1500吨，这样一来便能在当地占住市场，“哪怕地区的垃圾量再怎么增加，其他企业就进不来了。”
更多时候，人们的愿景遇上了现实的落差。
2019年，刘强和县政府签订了特许经营的协议。根据统计，当时县里的人口是90万人，每天的垃圾产出量500多吨。
“大家都想着，二三十年里人总是会越来越多的。”刘强还考虑到，万一设备坏了需要维修，就按照每天600吨的垃圾量把产线建了起来。
“项目投建前都会有可行性研究报告。”田亮解释，企业和政府部门都会考虑到远期垃圾量的增长、停炉检修等等状况，产能有适当的盈余，就能给一些不可控因素留下韧性的空间。
刘强并未料到，县里的年轻人每年都在流向周边的大城市。直到今年，整个县的人口已经不到70万，粗略统计下来，每天的垃圾产出量变成了480吨左右。
“别看就少了几十吨，可是每天都少的！”刘强提高语调，一年过去，厂里就有了两万多吨垃圾的缺口。
挖完了，怎么办？
起初刘强没有太过担忧。
在焚烧厂与当地政府签署的特许经营协议中，有一项“垃圾保底处置量”的规定：一旦焚烧厂的垃圾低于保底量后，政府部门会负责寻找和收集垃圾。
刘强记得，县里的环卫部门很快找到当地一座已经被封住的垃圾填埋场。上面的封膜被撬开，挖掘机每天从中挖出填埋物，补充到刘强的厂里。
此时，这般做法早已在全国蔓延，初衷不仅仅是解决焚烧厂的难题。
在某一线城市调研时，徐海云看到政府斥资四五亿元开挖当地的填埋场。
原来随着城市化的进程加快，一些本在城市边缘的垃圾填埋场已经进入了市区范围。部分垃圾填埋场还要配套上千万元的污水处理设施，运营成本高企。
“把填埋场清理掉，就多出了一块宝贵的土地资源。”徐海云解释，旧填埋场开挖后进行生态修复，不仅可以解决甲烷等温室气体的排放、消除垃圾渗滤液和塑料的污染。彻底修复后，这块土地也可以作为城市建设用地。
“其实填埋场中真正可供焚烧厂使用的垃圾，只有30%。”徐海云说道，这不是解决垃圾问题可持续的措施。
刘强看到，垃圾的焚烧效率和热值是正相关的，这些从填埋场挖出的垃圾热值很低，部分陈腐垃圾已经埋了十年以上，可燃烧的部分完全被降解掉了。
他和环卫人员只能分拣出其中可以烧的部分，混合其他助燃的材料一起投到焚烧炉里。“消耗的成本反而更多了。”
刚到一年时，他眼看着整个填埋场已经被挖空。
县里也没了办法，刘强只得自己找工业废料。按照规定，由于工业垃圾燃烧时污染物的排放风险更高，需要更加严格的焚烧工艺。焚烧企业要合法处置工业固废，必须通过当地环卫部门的审批。
“得等七八个月的时间。”刘强开始焦虑，何况变更工艺，又要多出10%、20%的支出。
而郑杰发现，搜寻垃圾也在催生新的矛盾。
郑杰指出，焚烧企业的主管部门是当地的城管局。“城管局的监管并没有随着我们的处境有变化。”在他所在的县级市，几乎没有什么工业单位，大家只得跨区域找来工业废料。这些废料常常经过多家第三方的回收公司转手，来源难以摸清。
郑杰遇到过，当隔壁市的工业垃圾被运到本市焚烧厂，城管局的领导责问，我们凭什么要给别人的垃圾污染买单？这些跨区域的垃圾，会在本地留下飞灰等污染物，不能随意倾倒，政府要为此付出很高的治理费用。
抢垃圾的情况毕竟不可持续。郑杰叹了口气，哪怕目前的短缺能被补足，“我们还是会面对没垃圾烧的情况。该怎么办？”他感到茫然。
难以摆脱的依赖
刘强这才意识到，自己长期抱着一种“依赖”的想法。
“烧垃圾，这可是一个暴利的行业。”刘强嘀咕，2019年，他和同伴兴冲冲地拿着3.5亿元投建，正是看中了补贴。2012年，行业主管部门连续颁布文件，确定焚烧厂每发一度电，可以拿到0.65元的国家补贴。
刘强打听到，地方政府又额外会给每一度电0.15元，这样一来，每年光靠卖电，就能赚到三四千万元，“这是一笔巨大的、稳定的钱！”
天津零萌公益发展中心政策研究员谢新源留意，在国内垃圾焚烧企业的收入中，70%左右来都自政府支持，包括发电补贴，还有每吨垃圾的处置费。剩下30%左右，依靠向市场售电、售蒸汽等方式营收。
刘强坦言，一直以来，每个月厂里精细化的运营成本，“我们还真没计算过。”
但没过多久，他便遇到“补贴退坡”的情形。
2020年，财政部、发改委和国家能源局发布通知，生活垃圾焚烧厂享受电价补贴时间约为10年，即在特许经营的后15到20年里，将不再享受电价国补。
刘强感受到，地方补贴的发放也不再及时，“有时候一年给一百万（元），有时是二百多万（元），都给不全了。”
另一头，管理部门对焚烧同样有着依赖。
“一旦特许经营的模式中有保底的垃圾量，政府就不能违约，得保证民间的投资能回本。”谢新源在某一线城市调研时，当地的城管委谈起，一家特许经营的焚烧厂，垃圾处置费是170元每吨，在当地政府自有的焚烧厂中，垃圾处置费只有3元每吨。
公开数据显示，在补贴退坡之后，国内垃圾焚烧厂的处置费中标单价，已经从“十三五”期间的69元一吨，提升到“十四五”期间的99元每吨。
部分代价，回到了管理者与普通人身上。
徐海云解释，垃圾焚烧作为公共服务，目前处置费的承担者还是地方政府。多地政府试点向居民征收个人垃圾费用。在北京，每户每年要交30元的垃圾清运费，和每个月3元的垃圾处理费，囊括在自来水的费用中。
“这些钱往往在前期物业保洁、清运垃圾上就消耗掉了。”徐海云说道，这笔钱根本到不了地方财政那里，污染的费用也是由每个居民均摊。
徐海云见到，在韩国、欧洲的一些城市，个人垃圾“按量付费”的规定很明确。在德国，垃圾管理由各个地区自治，部分地区政府会根据房屋的面积会收取固定费用，再根据垃圾桶大小以及收运频次收取另外一笔钱。在韩国首尔，居民需要购买政府指定的彩色垃圾袋，不同颜色对应不同垃圾类型、容量，以此定价。
“谁污染谁付费的原则在国内推广开来，难度还是很大。”徐海云感慨，居民的收入水平差异大，计量又有昂贵的成本，缺少一种有效、可行的收费方式。
调整与应对
今年7月召开的中央城市工作会议提到，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。
对于深陷“垃圾不够烧”困境的焚烧产业而言，这意味着，需要告别过去依赖规模扩张和补贴驱动的粗放模式，探索精细化、可持续的新路径。
短期内，一些地区开始思考主动应对。
田亮发现，身边越来越多的焚烧厂承担起了“城市服务”的角色。
垃圾成为一种珍贵的“资源”。在北京，一家焚烧厂产生的余热为周边300万平方米的社区进行供暖。在苏州，垃圾焚烧后为附近2000亩的生态农业园提供了热水资源，促进蔬菜生长。
“现在每焚烧一吨垃圾，70%能转化成有用的物质。”一位焚烧厂的技术人员证实道，还有许多焚烧厂剩下的炉渣，在回收后进行了环保砖的制作，用来铺设城市道路。这些实践延伸了产业链条，创造了额外收益，融入了城市生态循环系统。
徐海云指出，规范地处置“一般工业废料”，也是缓解产能局部过剩、盘活存量资源的一种方案。
他提及，和其他工业垃圾不同，“一般工业垃圾”不具备危险特性。它们此前被禁止进入部分生活垃圾焚烧厂，是出于环保的考虑。但许多地区没有专门处置工业垃圾的设备，长时间地堆放反而会产生更大污染。
“一般工业垃圾的协同处置早已是国际惯例。”徐海云提起，在欧洲、中国台湾的焚烧厂，实际上40%到50%的垃圾都来自工业企业，处理费用是生活垃圾的两到三倍。尽管如此，国内目前的垃圾管理仍然“条块分割”：生活垃圾由住建部门管，一般工业固废的处理又由生态环境等部门监督。
目前在浙江、武汉等城市，当地生态环境部门已经发布协同处置一般工业固废的目录，尝试打通条块分割的管理壁垒。
“国内仍然缺少统一的价格标准与管理，让工业企业能够和焚烧企业明确地双向选择。”徐海云说，具体的制度设计还在等待着陆。
而在更加长远的未来，“并购整合”成为发展的趋势。
田亮看到，去年以来，广西两家垃圾焚烧发电公司被大的环保集团收购，更多焚烧企业开始往县城、海外开拓市场。
他目睹在中西部的偏远地区，仍有一些垃圾没有被及时收运、进入焚烧厂处理。业内计算过，50公里的运输距离是盈亏的平衡点。在田亮所在的地区，最偏远的县城要把垃圾运到最近的焚烧厂，距离达到100公里。
“在这些小县城里面单独建一个小型的焚烧厂并不划算。”田亮感慨，如果大型的垃圾焚烧项目在吸收小型焚烧厂后，进一步扩大规模和资金，便能更好地实现生活垃圾的跨区域运输、处理，提高产能利用的效率。这不仅能解决小厂生存难题，更能提升整个系统的运行效率和资源利用效率，是化解局部产能过剩、实现区域协同的重要方向。
目光投向何处
此时，关注现象的另一些人有着“焚烧”之外的思考。
实际上，按照联合国和一些国际环境公约倡导的固废管理原则：减量、循环、再利用应置于焚烧之前。
“我们都在为末端处置付出更多的成本。”深圳市零废弃环保公益事业发展中心理事长毛达感慨。中国人民大学曾有过研究，北京2021年的生活垃圾处置社会成本是124.19亿元，其中成本最高的处置方式是垃圾焚烧，超过100亿元，物理回收的成本则为负数，反而创造了经济效益。
目前在国内，焚烧仍是垃圾管理的主流方式。
根据住建部数据，2023年，垃圾焚烧占据垃圾处置的比例已经超过80%。
谢新源有些无奈，国内的垃圾管理政策有鼓励循环利用，但仍有一些问题需要解决。他见到，回收网点不算市政基础设施，往往需要租用场地，让从业者不能安心升级改造，固废法对此也没有统一、具体的规定，将垃圾管理的决定权交到各地的管理部门手上，面对法规中模糊的空间，焚烧容易成为一种兜底的选择。
田亮指出，身边一些焚烧企业也在试图进行前端的垃圾分拣，把可利用的塑料等垃圾筛分出来。但很多时候，企业花2000万元买了一套分拣的设备，其中价值较低的废弃物，很少有人愿意投资进行循环，企业需要十多年才能把成本收回来。“看不到10个点、20个点的净利润，我们为什么要做这件事？”他坦承，企业看中的是短期的收益，没有政策导向与回报，大家同样感到迷茫。
中央城市工作会议倡导的“转变发展理念与方式”，在此刻显得尤为迫切——需要将资源真正投入到构建强大的回收利用体系。
“日本、欧洲都出现过垃圾不够烧的情况。”毛达曾去国外参观当地的垃圾产业。他看到，欧洲的焚烧产能失衡后，欧盟在政策和法律中，要求垃圾的回收率从2025年的55%，增加到2035年的65%。西班牙加泰罗尼亚地区颁布了新的法规，向填埋与焚烧的末端处置征收税费，补贴到前端回收利用的产业中。
从规划失序的教训，到协同处置的探索、区域整合的尝试，再到对源头减量和循环利用前所未有的关注，求解的路径正逐渐清晰。
谢新源看到，厦门以公私合作的形式建立了专门的分拣中心，来回收市场不愿意投资的低价值废弃物，给予125元每吨的补贴。上海在一些街道和小区成立了两网融合的回收站，引导民间回收者进站经营并予以适度补贴，扩大了回收量，也更准确地掌握了回收数据。
毛达说，只是这些努力还没得到足够的展示，一些人不了解那些被回收的垃圾去了哪里，“可能就会觉得分类是一件麻烦、无意义的事。”无论企业还是普通人，都需要一个长期、稳定、有着正向回馈的信号。
（文中袁维超、刘强、郑杰、田亮为化名，实习生姜鸥桐对本文有贡献）
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